資質(zhì)認(rèn)證已通過(guò)
王軍副部長(zhǎng)：順時(shí)應(yīng)勢(shì) 集思廣益加快推進(jìn)企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系建設(shè)
——王軍副部長(zhǎng)在會(huì)計(jì)司內(nèi)控制度建設(shè)工作匯報(bào)會(huì)上的講話
（2007年2月8日）
一、加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部控制制度建設(shè)非常重要
研究、制定一套具有統(tǒng)一性、公認(rèn)性和科學(xué)性的企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范，是2006年7月15日企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)成立大會(huì)暨第一次全體會(huì)議達(dá)成的廣泛共識(shí)。推進(jìn)企業(yè)內(nèi)部控制制度建設(shè)，是健全企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系之后的又一項(xiàng)重大系統(tǒng)工程，要從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行、推進(jìn)資本市場(chǎng)發(fā)展、貫徹國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)指示精神、強(qiáng)化會(huì)計(jì)監(jiān)管的高度，充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)的重要性和必要性。
第一，加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)是經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的基本要求。內(nèi)部控制作為公司治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和經(jīng)營(yíng)管理的重 要舉措，在企業(yè)發(fā)展壯大中具有舉足輕重的作用。但從現(xiàn)實(shí)情況看，許多企業(yè)管理松弛、內(nèi)控弱化、風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)，資產(chǎn)流失、營(yíng)私舞弊、損失浪費(fèi)等問(wèn)題還比較突出。 這些問(wèn)題處理不好，將會(huì)嚴(yán)重影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量，也難以達(dá)成中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的目標(biāo)。為此，當(dāng)務(wù)之急是要進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)部 控制，健全風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，夯實(shí)基礎(chǔ)管理，確保經(jīng)濟(jì)健康、可持續(xù)發(fā)展。
第二，加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)已成為規(guī)范資本市場(chǎng)秩序、維護(hù)社會(huì)公眾利益的世界潮流。長(zhǎng)期以來(lái)， 內(nèi)部控制是財(cái)務(wù)人員保護(hù)自己的手段，是企業(yè)管理層監(jiān)控員工的措施，是一個(gè)單位防范舞弊、差錯(cuò)、風(fēng)險(xiǎn)的“防火墻”。了解被審計(jì)單位的內(nèi)部控制也是審計(jì)師識(shí)別 和評(píng)估重大錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)計(jì)和實(shí)施進(jìn)一步審計(jì)程序的基礎(chǔ)。隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化和跨國(guó)資本流動(dòng)的增速，加快創(chuàng)新內(nèi)控制度建設(shè)，嚴(yán)格內(nèi)部制度有關(guān)的監(jiān)管措施，日 益成為世界性話題，并逐步形成全球共識(shí)。不少國(guó)家或地區(qū)通過(guò)立法強(qiáng)制要求企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，并使之成為企業(yè)進(jìn)入資本市場(chǎng)的“通行證”。我國(guó)境外上市企 業(yè)紛紛花巨資聘請(qǐng)海外機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)內(nèi)部控制制度，以適應(yīng)上市地的監(jiān)管要求。
第三，加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)是國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)高度重視、部署實(shí)施的重要任務(wù)。2004年底和2005年6月，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志連續(xù)兩次就強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部控制問(wèn)題作出重要批示，要求財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門(mén)研究制定企業(yè)內(nèi)部控制制度。根據(jù)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志的指示，2006年7月15日財(cái)政部會(huì)同證監(jiān)會(huì)、國(guó)資委、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等部門(mén)成立了企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)，聯(lián)合推進(jìn)內(nèi)控制度建設(shè)。
第四，加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)是推進(jìn)會(huì)計(jì)改革、強(qiáng)化會(huì)計(jì)監(jiān)督的必要抓手。建立健全會(huì) 計(jì)核算制度體系，嚴(yán)格會(huì)計(jì)監(jiān)督是會(huì)計(jì)法賦予會(huì)計(jì)管理工作的兩大重要職能。與國(guó)際財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則趨同的我國(guó)企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系的發(fā)布實(shí)施，基本建成了對(duì)外財(cái)務(wù)報(bào) 告主體的會(huì)計(jì)核算體系，但原來(lái)政府財(cái)政部門(mén)對(duì)單位會(huì)計(jì)核算過(guò)程的基礎(chǔ)監(jiān)督（如賬簿設(shè)置、會(huì)計(jì)檔案管理、會(huì)計(jì)電算化等方面的監(jiān)督）逐步“內(nèi)化”到企業(yè)。從政 府會(huì)計(jì)管理部門(mén)的角度看，如何全面做好會(huì)計(jì)監(jiān)督工作、為新企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系的順利實(shí)施“保駕護(hù)航”，成為新形勢(shì)下急需研究解決的新問(wèn)題。加快建設(shè)和實(shí)施企 業(yè)內(nèi)部控制體系，恰是解決這一問(wèn)題的一項(xiàng)重要措施和必要抓手。
二、前一階段內(nèi)部控制規(guī)范起草等工作組織得力，富有成效
自企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)成立以來(lái)，會(huì)計(jì)司在健全組織體系、組織專家咨詢隊(duì)伍、開(kāi)展課題攻關(guān)、強(qiáng)化內(nèi)控宣傳、起草規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、組織征求意見(jiàn)等方面，按部就班進(jìn)行，工作得力，富有成效。特別是起草的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》）和17項(xiàng)具體規(guī)范，在委員、咨詢專家和國(guó)際“四大”事務(wù)所等進(jìn)行內(nèi)部征求意見(jiàn)后，獲得了較好的回應(yīng)和充分肯定，同時(shí)也聽(tīng)到了不少富有建設(shè)性的意見(jiàn)。我粗看了一下，可概括為四類：一是結(jié)構(gòu)性意見(jiàn)；二是政策性意見(jiàn)；三是技術(shù)性意見(jiàn)；四是文字性意見(jiàn)。結(jié)合這些意見(jiàn)和今天會(huì)議討論情況，我有以下幾點(diǎn)初步認(rèn)識(shí)：
（一）推動(dòng)內(nèi)控建設(shè)的指導(dǎo)思想是切合實(shí)際的。會(huì)計(jì)司在《起草說(shuō)明》中提出，推動(dòng)我國(guó)內(nèi)控建設(shè)應(yīng)把握三項(xiàng)原則：一是立足國(guó)情，實(shí)行創(chuàng)新；二是突出重點(diǎn)，解決問(wèn)題；三是降低成本，穩(wěn)步推進(jìn)。對(duì)此我比較贊成。
第一，與企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則相比，企業(yè)內(nèi)部控制制度更強(qiáng)調(diào)與特定的環(huán)境、文化相適應(yīng)，照搬照抄，不僅解決不了問(wèn)題，反而會(huì)成為企業(yè)的負(fù)擔(dān)。只有認(rèn)真總結(jié)自己的經(jīng)驗(yàn)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新，才能切合實(shí)際，才會(huì)有生命力。
第二，經(jīng)過(guò)多年來(lái)的發(fā)展，內(nèi)控涉及的領(lǐng)域已非常廣泛，覆蓋到公司層面、業(yè)務(wù)層面的幾乎所有活動(dòng)，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破原來(lái)的內(nèi)部牽制、會(huì)計(jì)控制的范圍，但作為由政府部門(mén)制定的《規(guī)范》是否有必要或可能對(duì)所有問(wèn)題都作出規(guī)定？這在操作上是很困難的。美國(guó)COSO報(bào)告作為一個(gè)理論框架或概念框架，是可以的，而由政府部門(mén)制定一個(gè)類似COSO報(bào)告的《規(guī)范》則很困難，只有選擇目前企業(yè)存在的突出問(wèn)題加以規(guī)范，以期取得突破，并帶動(dòng)其他方面逐步規(guī)范起來(lái)。
第三，從近年來(lái)實(shí)施內(nèi)控的國(guó)家情況看，實(shí)施成本過(guò)高問(wèn)題已引起廣泛關(guān)注，如美國(guó)，已危及其世界金融中心的地位。為此，各方面要求降低實(shí)施成本、放寬實(shí)施要求的呼聲越來(lái)越高。我國(guó)企業(yè)的管理基礎(chǔ)還較薄弱，內(nèi)控理念、內(nèi)控知識(shí)還很不普及，操之過(guò)急，貪大求洋，都可能適得其反。
（二）《規(guī)范》中確立的內(nèi)部控制目標(biāo)比較可行。COSO報(bào)告提出內(nèi)部控制四 目標(biāo)，即戰(zhàn)略目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、報(bào)告目標(biāo)、合規(guī)目標(biāo)；而我國(guó)《規(guī)范》提出，對(duì)外提供財(cái)務(wù)報(bào)告的企業(yè)至少應(yīng)圍繞報(bào)告目標(biāo)建立內(nèi)部控制，同時(shí)倡導(dǎo)企業(yè)按照其他目 標(biāo)建立內(nèi)部控制，這一選擇是切合實(shí)際的。在去年的委員會(huì)上，樓部長(zhǎng)對(duì)此給予了肯定。美國(guó)方面也是要求上市公司對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制情況進(jìn)行審計(jì)。
（三）贊成“五要素”的框架。《規(guī)范》采用“五要素”（即內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)督檢查）的框架，基本覆蓋內(nèi)部控制的各方面要求。據(jù)了解，許多國(guó)家的內(nèi)部控制基本都采用“五要素”。而新的COSO報(bào)告在原來(lái)“五要素”的基礎(chǔ)上改為“八要素”（主要是將原來(lái)的“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”要素分解為“目標(biāo)設(shè)定”、“事項(xiàng)識(shí)別”、“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”、“風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)”四個(gè)要素），目前采用的并不多，而且《規(guī)范》雖然用的是“五要素”，但內(nèi)容上兼顧了“八要素”的基本內(nèi)容。
（四）目前的體系結(jié)構(gòu)基本可行，但還需進(jìn)一步論證。目前設(shè)計(jì)的內(nèi)控體系包括內(nèi)部控制規(guī)范、內(nèi)部控制評(píng)價(jià)規(guī)范和內(nèi)部控制實(shí)施辦法。其中，內(nèi)部控制規(guī)范又包括基本規(guī)范、具體規(guī)范和應(yīng)用指南等。這是一個(gè)大的體系，也是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要科學(xué)論證，充分聽(tīng)取意見(jiàn)。
（五）內(nèi)控規(guī)范項(xiàng)目構(gòu)成比較全面，可進(jìn)一步提煉精簡(jiǎn)。《起草說(shuō)明》中，內(nèi)控規(guī)范項(xiàng)目構(gòu)成圖包括了基本規(guī)范和32項(xiàng) 具體規(guī)范。從項(xiàng)目構(gòu)成來(lái)看，分為與財(cái)務(wù)報(bào)表項(xiàng)目相關(guān)的規(guī)范、與財(cái)務(wù)報(bào)表編報(bào)相關(guān)的規(guī)范和制度支持規(guī)范，基本涵蓋了企業(yè)所有重要業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的內(nèi)部控制，比較 全面，但部分項(xiàng)目仍有交叉重疊?？梢赃M(jìn)一步研究論證這部分規(guī)范歸并起草的可能性，確保整個(gè)體系項(xiàng)目構(gòu)成更為簡(jiǎn)練、更易于企業(yè)接受。
三、內(nèi)控規(guī)范建設(shè)工作的指導(dǎo)原則
總的來(lái)看，我國(guó)企業(yè)內(nèi)控制度建設(shè)開(kāi)局良好，進(jìn)展順利，反響較好。下一階段的工作任務(wù)更重，我希望會(huì)計(jì)司在這個(gè)過(guò)程中要牢牢把握以下五項(xiàng)基本原則。
（一）既要順應(yīng)國(guó)際趨勢(shì)，又要符合中國(guó)實(shí)際。在內(nèi)部控制先進(jìn)理念和技術(shù)方法方面要緊緊跟上國(guó)際潮流，與國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)保持協(xié)調(diào)；在具體控制要求方面要扎根于我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律、文化環(huán)境和企業(yè)鮮活實(shí)踐，條款設(shè)計(jì)和文字表述要符合中國(guó)企業(yè)的管理理念、思維和行為方式。
（二）既要總體設(shè)計(jì)，又要局部突破。內(nèi)部控制制度建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，科學(xué)合理的總體設(shè)計(jì)是基礎(chǔ)，局部的攻堅(jiān)和突破是關(guān)鍵。因此，在修改和起草內(nèi)部控制規(guī)范時(shí)，首先要勾畫(huà)出內(nèi)控體系藍(lán)圖，對(duì)內(nèi)部控制規(guī)范體系結(jié)構(gòu)框架和項(xiàng)目構(gòu)成要做到心中有數(shù)，這樣才能確保起草工作朝正確的方向穩(wěn)步、有效地推進(jìn)。
（三）既要立足重點(diǎn)，又要規(guī)劃方向。以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的全面內(nèi)部控制是內(nèi)部控制國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)，要從戰(zhàn)略高度把握這一發(fā)展方向，并在基本規(guī)范中加以體現(xiàn)和確立。現(xiàn)階段內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)則應(yīng)立足資本市場(chǎng)監(jiān)管的迫切需要，以確保財(cái)務(wù)報(bào)告真實(shí)可靠為重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)解決實(shí)際問(wèn)題。
（四）既要細(xì)化操作，又要提煉精簡(jiǎn)。在具體控制程序表述上，要細(xì)化到實(shí)際可操作的要求；在體系構(gòu)成上又要適度精簡(jiǎn)，將共性或相通的具體規(guī)范加以濃縮提煉，避免內(nèi)容重復(fù)、體系繁瑣。
（五）既要考慮法規(guī)強(qiáng)制性，又要考慮實(shí)務(wù)指導(dǎo)性。借鑒國(guó)外內(nèi)部控制監(jiān)管的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)內(nèi)部控制規(guī)范的實(shí)施應(yīng)給企業(yè)留有充足的試行期、培訓(xùn)期和完善期，待實(shí)務(wù)上形成較為成熟的經(jīng)驗(yàn)后，再體現(xiàn)、上升為法規(guī)的強(qiáng)制性要求。
四、下一階段內(nèi)控規(guī)范建設(shè)的初步安排
（一）加緊修改，公開(kāi)征求意見(jiàn)。請(qǐng)會(huì)計(jì)司調(diào)配好資源，組織專門(mén)力量，針對(duì)委員、咨詢專家等方面提出的意見(jiàn)，逐條討論、論證，迅速修改一稿，修改完成后于3月初、“兩會(huì)”召開(kāi)前對(duì)外征求意見(jiàn)。征求意見(jiàn)的內(nèi)容不僅包括基本規(guī)范和17項(xiàng)具體規(guī)范，還應(yīng)包括內(nèi)控規(guī)范整體框架和體系建設(shè)藍(lán)圖。征求意見(jiàn)的過(guò)程也是宣傳的過(guò)程，要通過(guò)宣傳，普及內(nèi)控理念，傳達(dá)財(cái)政部在組織推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)的重要信息。
（二）加快規(guī)范起草，盡快形成體系。除繼續(xù)修改、完善現(xiàn)有基本規(guī)范和17項(xiàng)具體規(guī)范外，對(duì)已列入計(jì)劃的項(xiàng)目要加緊推進(jìn)，還未列入計(jì)劃的盡可能提前。基本目標(biāo)是，今年能基本完成體系起草工作。近期目標(biāo)是，5月1日之前新立項(xiàng)目要形成初稿。
（三）計(jì)劃5月初召開(kāi)內(nèi)控委員會(huì)全體會(huì)議。一是就基本規(guī)范和17項(xiàng)具體規(guī)范公開(kāi)征求意見(jiàn)情況，聽(tīng)取委員和專家意見(jiàn)；二是就新立項(xiàng)具體規(guī)范初稿展開(kāi)討論，明確職責(zé)，分配任務(wù)，為對(duì)外公開(kāi)征求意見(jiàn)作好準(zhǔn)備。
（四）認(rèn)真做好發(fā)布實(shí)施準(zhǔn)備工作。一是何時(shí)發(fā)布？是成熟一批發(fā)布一批，還是形成體系后一起發(fā)布？發(fā)布太晚，社會(huì)呼聲高，壓力太大；分批發(fā)布，只見(jiàn)樹(shù)木不見(jiàn)森林，企業(yè)無(wú)法著手制定內(nèi)部控制制度，會(huì)計(jì)事務(wù)所無(wú)法整體評(píng)價(jià)企業(yè)內(nèi)部控制的有效性。為此，我傾向于在2008年 初，先以試行的形式發(fā)布基本規(guī)范和若干較為成熟的具體規(guī)范，待全部起草工作基本完成并形成體系后，再一并正式發(fā)布。二是何時(shí)實(shí)施？我的意見(jiàn)是不能急，因?yàn)?這項(xiàng)工作涉及面太廣、動(dòng)作太大，可以說(shuō)是政府監(jiān)管、企業(yè)管理的一項(xiàng)根本性、戰(zhàn)略性改革。所以，在實(shí)施時(shí)間上，應(yīng)給企業(yè)和會(huì)計(jì)師事務(wù)所相對(duì)充裕的學(xué)習(xí)期、培 訓(xùn)期、試行期和完善期，具體實(shí)施時(shí)間宜定在2010年左右。在實(shí)施步驟上，應(yīng)分步實(shí)施。先在上市公司試行，再逐步推廣到國(guó)有企業(yè)和其他企業(yè)。正式實(shí)施時(shí)，可根據(jù)試行效果重新評(píng)估確定實(shí)施范圍。這個(gè)問(wèn)題可不急于定，但要通過(guò)適當(dāng)方式對(duì)外傳遞“穩(wěn)步推進(jìn)”的基本思路，避免企業(yè)擔(dān)心。
（五）加強(qiáng)調(diào)查研究和宣傳培訓(xùn)。一是要兼收并蓄，胸有成竹。要加強(qiáng)對(duì)我國(guó)企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀調(diào)研，強(qiáng)化對(duì)世界各國(guó)內(nèi)控發(fā)展動(dòng)態(tài)的跟蹤，加強(qiáng)課題研究和技術(shù)攻關(guān)，牢牢掌握內(nèi)部控制國(guó)際國(guó)內(nèi)發(fā)展的最新情況，為內(nèi)控體系建設(shè)夯實(shí)信息和技術(shù)基礎(chǔ)。二是要加強(qiáng)宣傳，擴(kuò)大影響。包括：在中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)等報(bào)刊雜志上開(kāi)辟專欄，就內(nèi)控規(guī)范有關(guān)問(wèn)題展開(kāi)討論；利用舉辦第三屆全國(guó)會(huì)計(jì)知識(shí)大賽的契機(jī)，加強(qiáng)宣傳，引起重視，等等。三是要組織培訓(xùn)，普及知識(shí)。內(nèi)控規(guī)范出臺(tái)后，迅速組織大規(guī)模培訓(xùn)。這項(xiàng)工作要早作籌劃。
