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內控網摘要：北京首創(chuàng)集團自2013年啟動內部控制體系建設，于2015年底完成內部控制體系構建。該論文介紹了首創(chuàng)集團結合集團管控的實際需要，把“內部控制五要素”與“集團管控三層面”有機結合，創(chuàng)造性構建了“5×3”矩陣式閉環(huán)型內控體系的特點與作用。在集團內控體系建設與實施的過程中，首創(chuàng)集團從戰(zhàn)略、經營和職能三個層面構建完善內部環(huán)境，進而建立風險防控體系和制度流程管控體系，搭建信息與溝通平臺，完善內部監(jiān)督機制。通過內部控制體系建設和實施，有效構筑了企業(yè)風險防控的“防火墻”，使內部控制體系建設為實現(xiàn)集團持續(xù)快速健康發(fā)展的戰(zhàn)略目標提供了堅實支撐。

北京首都創(chuàng)業(yè)集團有限公司審計部

作者：李章  胡佩  李薇

前    言

內部控制是提高企業(yè)經營管理水平和風險防范能力的有效手段，也是實現(xiàn)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的長效保障機制。加強企業(yè)集團內部控制體系建設，對于促進企業(yè)經營管理合法合規(guī)、資產安全、財務報告及相關信息真實完整、提高經營效率和效果、實現(xiàn)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，具有重要意義。自《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》及配套指引頒布實施以來，北京市屬國有企業(yè)紛紛開展內部控制體系建設的實踐。首創(chuàng)集團按照市國資委的工作部署和集團管理提升活動工作安排，自2013年啟動內部控制體系建設，精心組織，整體規(guī)劃，協(xié)同推進，注重實效，于2015年底完成內部控制體系構建，并在實際運行過程中持續(xù)完善。通過內部控制體系建設和實施，有效構筑了企業(yè)風險防控的“防火墻”，提升了集團整體管控水平和可持續(xù)發(fā)展能力。

一、開展集團內控體系建設的必要性

（一）實施內控體系建設是外部監(jiān)管的客觀要求

近幾年來，國家在逐步推動內部控制體系建設。財政部等五部委印發(fā)的《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》《企業(yè)內部控制配套指引》，要求大中型企業(yè)陸續(xù)施行并逐步擴大執(zhí)行范圍。2015年以來，中央連續(xù)出臺《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》等系列改革文件，要求強化對權力集中、資金密集、資源富集、資產聚集的部門和崗位的監(jiān)督，實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用。按照北京市國資委的要求，所監(jiān)管企業(yè)要“全面啟動、分批實施”，加快實施內部控制體系建設工作。市國資委監(jiān)管的集團公司總部、納入合并財務報表范圍的二級子企業(yè)及其他重要子企業(yè)，要在限期內建立起較為完善的內部控制體系，并定期開展內部控制評價和審計工作。

（二）實施內控體系建設是提升管理的迫切需要

首創(chuàng)集團經過二十多年的發(fā)展，企業(yè)資產規(guī)模、業(yè)務規(guī)模有了顯著增長，但在管理方面還存在一些不能適應集團發(fā)展的問題，客觀上需要梳理內部管理流程，針對關鍵風險控制點，采取切實可行的措施，建立起一套科學、有效的內部控制體系，增強抵御內外部風險的能力，為實現(xiàn)集團的整體發(fā)展目標創(chuàng)造合適的內部環(huán)境和氛圍。建立健全內控體系，將有助于集團及時發(fā)現(xiàn)和掌握經營管理中的突出風險，強化內部管理控制措施，用規(guī)范和制度約束經營管理行為；有助于建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善法人治理結構、規(guī)范集團母子公司管理關系，維護集團作為出資人的合法權益。通過對內控體系的長期有效執(zhí)行和不斷完善，將使集團各個層面的各項經營活動處于受控狀態(tài)，全面提升集團的科學管理水平。

二、以集團管控為導向的內控體系構架

首創(chuàng)集團在內部控制體系建設過程中，結合集團管控的實際需要，把“內部控制五要素”與“集團管控三層面”有機結合，創(chuàng)造性地構建了“5×3”矩陣式閉環(huán)型內控體系，形成了基于內控要素的集團管控動態(tài)優(yōu)化機制，全面提升了集團的戰(zhàn)略管控效能和可持續(xù)發(fā)展能力。 

從模型結構可以看出，集團管控與內部控制二者的作用相輔相成：管控體系通過劃分三個管控功能層面，把內控要素進行了分類和細化；同時，內控要素的控制措施和工作標準則使集團管控的內容更加具體和可控。

三、集團內控體系建設與實施

（一）構建完善內部環(huán)境

萬丈高樓平地起，內部環(huán)境是內部控制體系建立基礎和有效實施的保障。首創(chuàng)集團在三個管控層面完成內部環(huán)境的構建和完善。

1.戰(zhàn)略層面：確定集團定位，明確發(fā)展方向

集團通過系統(tǒng)分析外部環(huán)境影響因素，充分挖掘自身資源優(yōu)勢，明確了“十三五”時期的發(fā)展戰(zhàn)略。首創(chuàng)集團的戰(zhàn)略定位是打造具有國際競爭力和國內領先的城市綜合投資建設運營服務企業(yè)集團，著力推進環(huán)境產業(yè)擴張戰(zhàn)略、房地產聚焦戰(zhàn)略、基礎設施鞏固戰(zhàn)略和金融產業(yè)創(chuàng)新戰(zhàn)略。堅持穩(wěn)中求進，以提高質量和效益為中心，以解決結構性矛盾為重點，以消化歷史遺留問題為突破口，以增強經營管理能力為保障，協(xié)調推進各項工作，積極履行國企使命和社會責任，為建設北京國際一流的和諧宜居之都和京津冀協(xié)同發(fā)展做出貢獻。

2.經營層面：實施結構調整，確定決策權限

從2013年起，首創(chuàng)集團按照戰(zhàn)略發(fā)展和產業(yè)布局的總體要求，先后對集團組織結構進行了三次優(yōu)化調整，實施了五個方面的舉措：突出董事會建設，規(guī)范董事會管理；強化集團戰(zhàn)略管控力度，加強對集團重大舉措的組織協(xié)調；突出對核心產業(yè)的專業(yè)化管理；突出資金支撐和業(yè)務拓展等方面的協(xié)同性；在核心產業(yè)板塊開展一系列兼并重組，壓縮子公司管理層級，調整退出劣勢企業(yè)，優(yōu)化產業(yè)板塊結構。

集團根據分級授權的原則，明確了經營管理過程的權責分配，建立了權限指引表，其中核心權限事項53類。集團各級員工必須獲得相應的授權，才能實施決策或執(zhí)行業(yè)務。集團核心權限指引示例見圖2：

圖2：集團核心權限指引表（示例）

3.職能層面：明確人力策略，確立文化導向

在人力資源管理方面，集團總部確立了以聚焦“領導力、驅動力、保障力”為核心的工作內容，重點在優(yōu)化干部人才結構、總部職位與崗位體系建設、績效、薪酬與激勵機制優(yōu)化、培訓體系建設、企業(yè)調整退出過程中的員工關系管理等方面開展了健全和優(yōu)化工作。

在企業(yè)文化建設方面，集團經過大量深入細致的工作，在打造企業(yè)愿景、培育核心價值、創(chuàng)新經營理念、凝練首創(chuàng)精神、突出標識標牌五個方面形成有鮮明特色的文化要素和企業(yè)共識，編印了《首創(chuàng)集團企業(yè)文化大綱》《首創(chuàng)故事精選》《首創(chuàng)集團員工手冊》，并在集團系統(tǒng)開展系列主題培訓活動，使集團企業(yè)文化融入管理、深入人心。

（二）建立風險防控體系

控制風險是內控體系建設的核心目標之一。集團將風險防范融入內控各管控要素，建立系統(tǒng)的風險防控體系。

1.確定風險防控組織體系

風險管理作為一項專項工作，需要有明確的組織體系保障運行。集團明確了董事會、審計與風險委員會、經理層、審計部、各職能部室在風險管理中的職責分工，各司其職，承擔起風險管理的具體工作任務。

2.建立風險識別和評估機制

集團建立了風險識別和評估機制。風險識別機制規(guī)定從集團層面和業(yè)務活動層面兩個角度識別風險，并分析其相關影響，為風險管理提供依據，明確了經理層、審計部和各部室的風險監(jiān)控和溝通機制等。風險評估機制包括集團層面由審計與風險委員會主導的“整體評估”、各業(yè)務部門層面的“歸口評估”，兩個層面的評估有機結合、互為補充。

3.建立風險防控數(shù)據庫

為了加強對集團風險的管理，建立了系統(tǒng)的風險數(shù)據庫，共涉及風險點245個，其中集團一級風險包括戰(zhàn)略、財務、市場、經營和合規(guī)五大類風險，進而分解為37個二級風險和245個三級風險，涵蓋了企業(yè)層面基本風險和根據內控缺陷評估所識別出的主要風險。集團對于重大風險與重要風險，有針對性地提出了相應的應對策略和控制措施建議。

在系統(tǒng)性風險評估基礎上，形成集團層面風險數(shù)據庫，并根據業(yè)務流程風險控制要求，形成了業(yè)務層面風險控制矩陣。通過完善企業(yè)授權、審批、報告、風險預警等內部控制制度和對外投資管理制度，有效規(guī)避和防范了經營風險。業(yè)務層面風險控制矩陣示例見圖3：

圖3 集團業(yè)務層面風險控制矩陣

（三）建立制度流程管控體系

集團通過系統(tǒng)性地新建、修訂和完善制度流程，打造管理控制核心體系，建立了由戰(zhàn)略計劃管理、投資管理、全面預算管理等14個主流程和81個子流程的控制活動模塊，明確了控制類型、控制措施和工作程序。據不完全統(tǒng)計，2013-2015年，集團總部和所屬企業(yè)新訂及修訂的制度、流程和規(guī)范合計達到1,400多項。其中，集團總部結合職能定位和管控要求，設計了包含17大類、3個層級、共計150項制度和119項流程的制度流程體系框架，數(shù)量達到2010年以來新建修訂制度總量的76%。內部流程控制示例見圖4：

圖4 內部控制流程圖（示例）

（四）搭建信息與溝通平臺

在信息傳遞和溝通方面，集團總部及子企業(yè)結合自身業(yè)務特點和管理要求，開展了不同類型的信息化建設, 把制度和流程在管控過程中加以固化。集團總部從2014年5月啟動協(xié)同平臺項目建設，2014年12月一期項目投入正式運行，2015年12月二期投入運行。集團協(xié)同平臺系統(tǒng)在通用辦公系統(tǒng)的基礎上，涵蓋了人力資源管理、財務管理、合同管理、檔案管理等集團重要管理職能的信息化管理子系統(tǒng)，可以為集團管理決策提供詳實的數(shù)據支撐。集團系統(tǒng)子企業(yè)也紛紛加速推進管理信息系統(tǒng)建設和重要管理工作流程信息化。集團及子企業(yè)之間形成信息收集處理、傳遞溝通以及內部報告良好機制，并對信息系統(tǒng)開發(fā)運行和安全維護予以技術支持和安全保障措施。

圖5 集團總部信息化建設項目拓撲圖（示意）

（五）完善內部監(jiān)督機制

內部監(jiān)督是內控體系五要素中的最后一個要素，也是確保內控體系形成閉環(huán)管理的關鍵環(huán)節(jié)。內部監(jiān)督通過引入自我評估和內部審計機制，達到持續(xù)改進的管控目的。

集團逐步建立起企業(yè)自查、集團檢查、機構審查、國資委驗收相結合，多元主體共同參與的內部控制評價機制。集團于2016和2017年，采取統(tǒng)一安排、分級組織、分步驟、有計劃的方式組織開展內部控制評價工作。整個內部控制評價工作按照評價啟動及準備、評價實施及缺陷整改、復核檢查、總結報告與內部控制優(yōu)化四個步驟有序進行，強化了內部控制的閉環(huán)管理。兩年間，集團系統(tǒng)通過內控評價及風險評估，發(fā)現(xiàn)內部控制缺陷181項，并及時分析原因組織整改。截至2016年底，整改完成率達到80%以上，集團內控建設順利通過市國資委檢查驗收，達到優(yōu)秀水平。

集團非常重視內部審計監(jiān)督，在市屬國有企業(yè)中率先建立總審計師制度，構建以總審計師為核心的內部審計管理體系，打造上下聯(lián)動的虛擬審計中心，形成了網絡式的“免疫系統(tǒng)”。2015年以來，集團共完成經濟責任審計、投資項目后評價以及專項審計等各類審計項目232項，審計總金額1,000億元，提出審計建議被采納300余條，基本實現(xiàn)了內部審計監(jiān)督全覆蓋。通過開展內部審計，進一步摸清家底、排查風險、查錯糾弊、防患未然，有效強化了集團管控意識，提升了集團管控水平。

四、集團內控體系建設與實施效果

首創(chuàng)集團于2013年9月全面啟動內部控制體系建設工作，歷時兩年，完成了總部及10余家子企業(yè)內部控制體系的建設與實施工作。集團內部控制體系建設堅持以風險管理為導向，以制度、流程的梳理和優(yōu)化為基礎，通過大量的輔導與培訓，將內部控制的原理與方法系統(tǒng)性融入集團與子公司的日常經營管理活動，內部控制體系的理念在集團上下得到了廣泛認同。隨著內部控制體系建設的深入開展，內部制度流程進一步理順，企業(yè)的決策與執(zhí)行程序更加規(guī)范，圍繞主營業(yè)務的運營能力與風險控制能力顯著加強，集團銷售收入、利潤連續(xù)三年創(chuàng)下歷史新高，有力地推動了集團近三年經營業(yè)績的大幅提高。各項管理能力的提升，為實現(xiàn)集團持續(xù)快速健康發(fā)展的戰(zhàn)略目標提供了堅實支撐。截至 2016 年底，集團合并總資產達到 2,541 億元，2016年實現(xiàn)營業(yè)收入 371 億元，同比增長 26.4%；實現(xiàn)利潤總額 45 億元，實現(xiàn)歸屬母公司凈利潤 3.26億元，同比增長10.5%，超額完成市國資委下達的經營指標。內部控制體系建設真正實現(xiàn)了助力集團戰(zhàn)略管理與業(yè)績增長的目標。

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