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王軍副部長：順時應勢 集思廣益加快推進企業(yè)內部控制規(guī)范體系建設
——王軍副部長在會計司內控制度建設工作匯報會上的講話
（2007年2月8日）
一、加強企業(yè)內部控制制度建設非常重要
研究、制定一套具有統(tǒng)一性、公認性和科學性的企業(yè)內部控制規(guī)范，是2006年7月15日企業(yè)內部控制標準委員會成立大會暨第一次全體會議達成的廣泛共識。推進企業(yè)內部控制制度建設，是健全企業(yè)會計準則體系之后的又一項重大系統(tǒng)工程，要從促進經(jīng)濟健康運行、推進資本市場發(fā)展、貫徹國務院領導指示精神、強化會計監(jiān)管的高度，充分認識加強企業(yè)內部控制建設的重要性和必要性。
第一，加強企業(yè)內部控制建設是經(jīng)濟健康發(fā)展的基本要求。內部控制作為公司治理的關鍵環(huán)節(jié)和經(jīng)營管理的重 要舉措，在企業(yè)發(fā)展壯大中具有舉足輕重的作用。但從現(xiàn)實情況看，許多企業(yè)管理松弛、內控弱化、風險頻發(fā)，資產(chǎn)流失、營私舞弊、損失浪費等問題還比較突出。 這些問題處理不好，將會嚴重影響我國經(jīng)濟運行質量，也難以達成中央經(jīng)濟工作會議提出的實現(xiàn)我國經(jīng)濟又好又快發(fā)展的目標。為此，當務之急是要進一步強化內部 控制，健全風險機制，夯實基礎管理，確保經(jīng)濟健康、可持續(xù)發(fā)展。
第二，加強企業(yè)內部控制建設已成為規(guī)范資本市場秩序、維護社會公眾利益的世界潮流。長期以來， 內部控制是財務人員保護自己的手段，是企業(yè)管理層監(jiān)控員工的措施，是一個單位防范舞弊、差錯、風險的“防火墻”。了解被審計單位的內部控制也是審計師識別 和評估重大錯報風險、設計和實施進一步審計程序的基礎。隨著世界經(jīng)濟一體化和跨國資本流動的增速，加快創(chuàng)新內控制度建設，嚴格內部制度有關的監(jiān)管措施，日 益成為世界性話題，并逐步形成全球共識。不少國家或地區(qū)通過立法強制要求企業(yè)加強內部控制建設，并使之成為企業(yè)進入資本市場的“通行證”。我國境外上市企 業(yè)紛紛花巨資聘請海外機構設計內部控制制度，以適應上市地的監(jiān)管要求。
第三，加強企業(yè)內部控制建設是國務院領導高度重視、部署實施的重要任務。2004年底和2005年6月，國務院領導同志連續(xù)兩次就強化企業(yè)內部控制問題作出重要批示，要求財政部會同有關部門研究制定企業(yè)內部控制制度。根據(jù)國務院領導同志的指示，2006年7月15日財政部會同證監(jiān)會、國資委、審計署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等部門成立了企業(yè)內部控制標準委員會，聯(lián)合推進內控制度建設。
第四，加強企業(yè)內部控制建設是推進會計改革、強化會計監(jiān)督的必要抓手。建立健全會 計核算制度體系，嚴格會計監(jiān)督是會計法賦予會計管理工作的兩大重要職能。與國際財務報告準則趨同的我國企業(yè)會計準則體系的發(fā)布實施，基本建成了對外財務報 告主體的會計核算體系，但原來政府財政部門對單位會計核算過程的基礎監(jiān)督（如賬簿設置、會計檔案管理、會計電算化等方面的監(jiān)督）逐步“內化”到企業(yè)。從政 府會計管理部門的角度看，如何全面做好會計監(jiān)督工作、為新企業(yè)會計準則體系的順利實施“保駕護航”，成為新形勢下急需研究解決的新問題。加快建設和實施企 業(yè)內部控制體系，恰是解決這一問題的一項重要措施和必要抓手。
二、前一階段內部控制規(guī)范起草等工作組織得力，富有成效
自企業(yè)內部控制標準委員會成立以來，會計司在健全組織體系、組織專家咨詢隊伍、開展課題攻關、強化內控宣傳、起草規(guī)范標準、組織征求意見等方面，按部就班進行，工作得力，富有成效。特別是起草的《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》（以下簡稱《規(guī)范》）和17項具體規(guī)范，在委員、咨詢專家和國際“四大”事務所等進行內部征求意見后，獲得了較好的回應和充分肯定，同時也聽到了不少富有建設性的意見。我粗看了一下，可概括為四類：一是結構性意見；二是政策性意見；三是技術性意見；四是文字性意見。結合這些意見和今天會議討論情況，我有以下幾點初步認識：
（一）推動內控建設的指導思想是切合實際的。會計司在《起草說明》中提出，推動我國內控建設應把握三項原則：一是立足國情，實行創(chuàng)新；二是突出重點，解決問題；三是降低成本，穩(wěn)步推進。對此我比較贊成。
第一，與企業(yè)會計準則相比，企業(yè)內部控制制度更強調與特定的環(huán)境、文化相適應，照搬照抄，不僅解決不了問題，反而會成為企業(yè)的負擔。只有認真總結自己的經(jīng)驗，并在此基礎上進行創(chuàng)新，才能切合實際，才會有生命力。
第二，經(jīng)過多年來的發(fā)展，內控涉及的領域已非常廣泛，覆蓋到公司層面、業(yè)務層面的幾乎所有活動，已遠遠突破原來的內部牽制、會計控制的范圍，但作為由政府部門制定的《規(guī)范》是否有必要或可能對所有問題都作出規(guī)定？這在操作上是很困難的。美國COSO報告作為一個理論框架或概念框架，是可以的，而由政府部門制定一個類似COSO報告的《規(guī)范》則很困難，只有選擇目前企業(yè)存在的突出問題加以規(guī)范，以期取得突破，并帶動其他方面逐步規(guī)范起來。
第三，從近年來實施內控的國家情況看，實施成本過高問題已引起廣泛關注，如美國，已危及其世界金融中心的地位。為此，各方面要求降低實施成本、放寬實施要求的呼聲越來越高。我國企業(yè)的管理基礎還較薄弱，內控理念、內控知識還很不普及，操之過急，貪大求洋，都可能適得其反。
（二）《規(guī)范》中確立的內部控制目標比較可行。COSO報告提出內部控制四 目標，即戰(zhàn)略目標、經(jīng)營目標、報告目標、合規(guī)目標；而我國《規(guī)范》提出，對外提供財務報告的企業(yè)至少應圍繞報告目標建立內部控制，同時倡導企業(yè)按照其他目 標建立內部控制，這一選擇是切合實際的。在去年的委員會上，樓部長對此給予了肯定。美國方面也是要求上市公司對財務報告內部控制情況進行審計。
（三）贊成“五要素”的框架。《規(guī)范》采用“五要素”（即內部環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督檢查）的框架，基本覆蓋內部控制的各方面要求。據(jù)了解，許多國家的內部控制基本都采用“五要素”。而新的COSO報告在原來“五要素”的基礎上改為“八要素”（主要是將原來的“風險評估”要素分解為“目標設定”、“事項識別”、“風險評估”、“風險應對”四個要素），目前采用的并不多，而且《規(guī)范》雖然用的是“五要素”，但內容上兼顧了“八要素”的基本內容。
（四）目前的體系結構基本可行，但還需進一步論證。目前設計的內控體系包括內部控制規(guī)范、內部控制評價規(guī)范和內部控制實施辦法。其中，內部控制規(guī)范又包括基本規(guī)范、具體規(guī)范和應用指南等。這是一個大的體系，也是一項系統(tǒng)工程，需要科學論證，充分聽取意見。
（五）內控規(guī)范項目構成比較全面，可進一步提煉精簡。《起草說明》中，內控規(guī)范項目構成圖包括了基本規(guī)范和32項 具體規(guī)范。從項目構成來看，分為與財務報表項目相關的規(guī)范、與財務報表編報相關的規(guī)范和制度支持規(guī)范，基本涵蓋了企業(yè)所有重要業(yè)務和事項的內部控制，比較 全面，但部分項目仍有交叉重疊?？梢赃M一步研究論證這部分規(guī)范歸并起草的可能性，確保整個體系項目構成更為簡練、更易于企業(yè)接受。
三、內控規(guī)范建設工作的指導原則
總的來看，我國企業(yè)內控制度建設開局良好，進展順利，反響較好。下一階段的工作任務更重，我希望會計司在這個過程中要牢牢把握以下五項基本原則。
（一）既要順應國際趨勢，又要符合中國實際。在內部控制先進理念和技術方法方面要緊緊跟上國際潮流，與國際發(fā)展趨勢保持協(xié)調；在具體控制要求方面要扎根于我國經(jīng)濟、社會、法律、文化環(huán)境和企業(yè)鮮活實踐，條款設計和文字表述要符合中國企業(yè)的管理理念、思維和行為方式。
（二）既要總體設計，又要局部突破。內部控制制度建設是一項系統(tǒng)工程，科學合理的總體設計是基礎，局部的攻堅和突破是關鍵。因此，在修改和起草內部控制規(guī)范時，首先要勾畫出內控體系藍圖，對內部控制規(guī)范體系結構框架和項目構成要做到心中有數(shù)，這樣才能確保起草工作朝正確的方向穩(wěn)步、有效地推進。
（三）既要立足重點，又要規(guī)劃方向。以風險為導向的全面內部控制是內部控制國際發(fā)展趨勢，要從戰(zhàn)略高度把握這一發(fā)展方向，并在基本規(guī)范中加以體現(xiàn)和確立。現(xiàn)階段內部控制規(guī)范建設則應立足資本市場監(jiān)管的迫切需要，以確保財務報告真實可靠為重點，強調解決實際問題。
（四）既要細化操作，又要提煉精簡。在具體控制程序表述上，要細化到實際可操作的要求；在體系構成上又要適度精簡，將共性或相通的具體規(guī)范加以濃縮提煉，避免內容重復、體系繁瑣。
（五）既要考慮法規(guī)強制性，又要考慮實務指導性。借鑒國外內部控制監(jiān)管的實踐經(jīng)驗，我國內部控制規(guī)范的實施應給企業(yè)留有充足的試行期、培訓期和完善期，待實務上形成較為成熟的經(jīng)驗后，再體現(xiàn)、上升為法規(guī)的強制性要求。
四、下一階段內控規(guī)范建設的初步安排
（一）加緊修改，公開征求意見。請會計司調配好資源，組織專門力量，針對委員、咨詢專家等方面提出的意見，逐條討論、論證，迅速修改一稿，修改完成后于3月初、“兩會”召開前對外征求意見。征求意見的內容不僅包括基本規(guī)范和17項具體規(guī)范，還應包括內控規(guī)范整體框架和體系建設藍圖。征求意見的過程也是宣傳的過程，要通過宣傳，普及內控理念，傳達財政部在組織推進內控建設的重要信息。
（二）加快規(guī)范起草，盡快形成體系。除繼續(xù)修改、完善現(xiàn)有基本規(guī)范和17項具體規(guī)范外，對已列入計劃的項目要加緊推進，還未列入計劃的盡可能提前?；灸繕耸?，今年能基本完成體系起草工作。近期目標是，5月1日之前新立項目要形成初稿。
（三）計劃5月初召開內控委員會全體會議。一是就基本規(guī)范和17項具體規(guī)范公開征求意見情況，聽取委員和專家意見；二是就新立項具體規(guī)范初稿展開討論，明確職責，分配任務，為對外公開征求意見作好準備。
（四）認真做好發(fā)布實施準備工作。一是何時發(fā)布？是成熟一批發(fā)布一批，還是形成體系后一起發(fā)布？發(fā)布太晚，社會呼聲高，壓力太大；分批發(fā)布，只見樹木不見森林，企業(yè)無法著手制定內部控制制度，會計事務所無法整體評價企業(yè)內部控制的有效性。為此，我傾向于在2008年 初，先以試行的形式發(fā)布基本規(guī)范和若干較為成熟的具體規(guī)范，待全部起草工作基本完成并形成體系后，再一并正式發(fā)布。二是何時實施？我的意見是不能急，因為 這項工作涉及面太廣、動作太大，可以說是政府監(jiān)管、企業(yè)管理的一項根本性、戰(zhàn)略性改革。所以，在實施時間上，應給企業(yè)和會計師事務所相對充裕的學習期、培 訓期、試行期和完善期，具體實施時間宜定在2010年左右。在實施步驟上，應分步實施。先在上市公司試行，再逐步推廣到國有企業(yè)和其他企業(yè)。正式實施時，可根據(jù)試行效果重新評估確定實施范圍。這個問題可不急于定，但要通過適當方式對外傳遞“穩(wěn)步推進”的基本思路，避免企業(yè)擔心。
（五）加強調查研究和宣傳培訓。一是要兼收并蓄，胸有成竹。要加強對我國企業(yè)內部控制建設現(xiàn)狀調研，強化對世界各國內控發(fā)展動態(tài)的跟蹤，加強課題研究和技術攻關，牢牢掌握內部控制國際國內發(fā)展的最新情況，為內控體系建設夯實信息和技術基礎。二是要加強宣傳，擴大影響。包括：在中國財經(jīng)報等報刊雜志上開辟專欄，就內控規(guī)范有關問題展開討論；利用舉辦第三屆全國會計知識大賽的契機，加強宣傳，引起重視，等等。三是要組織培訓，普及知識。內控規(guī)范出臺后，迅速組織大規(guī)模培訓。這項工作要早作籌劃。
